20 ans après, l’exception culturelle de nouveau menacée

Confirmé par le Président Obama en personne, un vaste accord de libre-échange États-Unis-Union européenne est bien en cours de négociation. Cet accord fait peser une lourde menace sur les services publics, les règles écologiques, sociales et culturelles existant en Europe. La Commission européenne avait décidé, concernant la dimension culturelle, d’y inclure les services audiovisuels et culturels. Décision lourde de menaces pour la pérennité de l’exception culturelle. La riposte des milieux professionnels, combinée à une réelle fermeté des pouvoirs publics a conduit à l’exclusion des services audiovisuels du périmètre de la négociation. Victoire fragile et partielle certes, mais qui ne doit pas être sous-estimée.

Une histoire qui se répète ou bégaie ?

Il y a 20 ans, dans le cadre multilatéral de l’AGCS (Accord Général sur le Commerce des Services), les services audiovisuels et culturels ont été inclus dans la négociation. Face à l’offensive des États-Unis, qui lors du bouclage de l’Uruguay Round (fin 1993) réclamaient une libéralisation des services audiovisuels, la résistance s’organisa. La mobilisation des syndicats, des associations, des auteurs, dans le cinéma, l’audiovisuel et la musique, sous la forme d’une pression exercée sur les négociateurs européens, permit d’obtenir l’exception culturelle comme une exception de fait. L’Europe s’abstint de présenter une offre de libéralisation des services dans le cinéma et l’audiovisuel (les principes du traitement national et de l’accès au marché ne sont donc pas applicables). Des exemptions à la clause de la nation la plus favorisée furent obtenues, et les politiques publiques de soutien ont pu être maintenues : accords de production bilatéraux, programmes communautaires (média), obligations d’investissement et de diffusion des chaînes, fonds de soutien etc. L’Union et ses États membres gardaient donc leurs marges de manœuvre pour soutenir la création, la production et la diffusion d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques.

On a alors parlé de victoire de l’exception culturelle. Pourtant, aucune clause juridique d’exception culturelle ne fut instituée dans le droit de l’OMC (Organisation Mondiale du Commerce), les exemptions obtenues étaient provisoires et ne concernaient pas tous les services culturels. Les menaces de libéralisation ont continué à peser. Ainsi la force de l’exception culturelle a toujours tenu davantage à sa portée symbolique et politique qu’à sa réalité juridique. On s’en est bien rendu compte lorsque l’OCDE, le club des États les plus développés, a cherché, sous la pression des États-Unis, à libéraliser via les investissements ce qu’ils n’avaient pu obtenir au sein de l’OMC : ce fut l’épisode de l’AMI (Accord Multilatéral sur l’Investissement), combattu victorieusement en 1997-1998 grâce à une forte mobilisation des milieux professionnels qui s'organisa dès qu’un minimum de transparence fut établi quant au contenu de la négociation.

C’est dans ce contexte que les coalitions pour la diversité culturelle (la coalition française regroupe 50 organisations professionnelles, 13 coalitions existent en Europe) se sont constituées sous la double impulsion canadienne et française. Il faudra attendre 2001 pour que le mouvement se relance et prenne conscience de la nécessité de construire du droit international culturel. En effet, la seule déclaration de l’Unesco sur la diversité culturelle de novembre 2001 ne générait aucun engagement contraignant  et les États-Unis multipliaient les accords bilatéraux de libéralisation pour contourner l’exception culturelle (stratégie des « dominos »). En un temps record, à peine 2 ans, les travaux de l’Unesco débouchèrent le 20 octobre 2005 avec la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles votée par 148 États contre 2 (les États-Unis et Israël). Cette Convention reconnaît la spécificité des biens et services culturels, assoit le droit des États et des regroupements d’États à développer des politiques de soutien au service de la diversité culturelle, prône des échanges culturels équilibrés et insiste sur un investissement accru des pays du Nord vers le Sud pour leur permettre de développer leur capacité de création, de production et de distribution. Si elle ne tranche pas sur sa prééminence par rapport au droit de l’OMC, elle constitue un point d’appui pour empêcher la libéralisation du champ culturel. À condition que les États s’en servent. Cette avancée doit beaucoup, entre autres, aux coalitions pour la diversité culturelle, aux internationales syndicales FIA (Fédération Internationale des Acteurs), FIM (Fédération Internationale des Musiciens), EURO-UNI-MEI (elle regroupe des syndicats de techniciens de l’audiovisuel, du cinéma et du spectacle vivant).

Au lendemain de la Convention : la duplicité de l’Union Européenne

Si la Convention a été largement ratifiée depuis, elle a peu généré de jurisprudence et peu pesé sur l’hégémonie de l’OMC. Alors que l’Union Européenne l’a signée et ratifiée, dans les négociations internationales son attitude a été empreinte d’une grande duplicité. C’est ainsi que, dès 2009, la Commission européenne a intégré un protocole de coopération culturelle (PCC) dans des accords bilatéraux de libre-échange. Ce fut le cas avec la Corée du Sud, pays aux industries culturelles développées, à qui sous couvert de coopération culturelle elle a octroyé des mesures d’accès au marché audiovisuel. Il s’agissait d’un mélange des genres inquiétant, qui préfigure le risque que la culture et l’audiovisuel soient utilisés comme monnaie d'échange dans les négociations commerciales bilatérales et multilatérales à venir. Les milieux professionnels ont alors pesé pour une autonomie de la coopération culturelle par rapport aux accords de libre échange. Au point de faire, au moins temporairement, reculer la Commission européenne.

Un accord de libre échange Union Européenne-Canada, annoncé dès 2011 mais non finalisé à ce jour, fut l’occasion de rappeler l’exigence d’une exclusion horizontale des services culturels et audiovisuels de l’accord. Mais la Commission européenne a pris prétexte des engagements de libéralisation de certains pays de l’Union Européenne à l’OMC (par exemple l’Autriche ou l’Estonie se sont engagées sur le secteur de l’édition, des bibliothèques, des musées) pour ne pas rechercher une exclusion de tous les services culturels.

En marche, un accord de libre-échange Union Européenne-États-Unis

Les États-Unis ont voulu profiter de ces nouvelles négociations pour tenter à nouveau d’affaiblir les protections qui existent en faveur de la diversité culturelle. À preuve, leur souhait manifesté ces dernières années de rattacher une partie des services audiovisuels au secteur des nouvelles technologies afin de mieux les exclure de l’application des règles de la diversité culturelle. Les États-Unis militent en effet pour un détachement du secteur audiovisuel classique de la VàD (Vidéo à la Demande), de la TV de rattrapage, etc. En jouant sur les définitions, les « nouveaux services audiovisuels » pourraient ainsi être libéralisés. L’exception culturelle serait alors réduite aux médias traditionnels et ne vaudrait plus pour la diffusion via Internet. De même, cela rendrait difficile toute contribution nouvelle au financement de la création des grands acteurs de l’Internet américains (Apple, Facebook, Amazon, Google, etc.). Plus largement encore, tous les outils de politique publique de la culture seraient menacés.

De plus, la méthode de négociation qui pourrait être choisie, méthode dite des listes négatives, s’avère particulièrement dangereuse : tout ce qui ne serait pas expressément exclu de la négociation en ferait partie. Ce qui pourrait préfigurer une reprise de la libéralisation à l’OMC au moment où on apprend que, sous l’impulsion des États-Unis, les négociations sur les services seraient relancées à l’OMC après plus d’une décennie « d’enlisement » du cycle de Doha.

Face aux risques cruciaux et aux menaces sur tous les outils des politiques culturelles, la Coalition française pour la diversité culturelle avait réclamé un engagement ferme des États européens à fixer à la Commission européenne un mandat de négociation clair, excluant expressément des négociations les biens et services culturels et audiovisuels, quel que soit leur mode de diffusion. Or, le 12 mars, le collège des Commissaires européens (à l’exception de 3 d’entre eux, dont M. Barnier et Mme Vassiliou) a décidé d’inclure le secteur audiovisuel et culturel dans le champ des négociations.

Le Président de la République, la ministre de la Culture et de la Communication, la ministre du Commerce, l’Assemblée Nationale, le Parlement européen, près de 6 000 cinéastes dans une pétition européenne, de très nombreuses organisations professionnelles et syndicales, se sont alors prononcés pour l’exclusion des services audiovisuels et culturels de la négociation à venir. Le Conseil s’est prononcé sur le mandat proposé par la Commission le 14 juin 2013 afin que les négociations soient officiellement lancées : la fermeté de la France, portée par la ministre du Commerce, Nicole Bricq, a abouti à un mandat d’exclusion des services audiovisuels.

Victoire fragile, partielle, mais bien réelle

Le mandat de négociation est-il si clair ? La vigilance doit perdurer car, vexée, la Commission a annoncé qu’elle se réservait le droit de « revenir au Conseil avec des directives de négociation supplémentaires sur la base des discussions avec nos homologues américains ».

Victoire fragile donc, et partielle (par exemple, les menaces sur les services publics, les dimensions sociales et environnementales sont bien présentes), mais que l’on ne saurait sous-estimer. En effet, les combats pour l’exception culturelle, qui dans notre pays apparaissent largement consensuels, sont des combats profondément progressistes et anti-libéraux. La Commission européenne a reculé, elle ne pourra pas se servir des services audiovisuels comme une monnaie d’échange permettant d’obtenir des engagements de libéralisation dans des domaines où l’Europe a des « intérêts offensifs », les politiques publiques de la culture à l’ère numérique pourront se développer (elles dépendront certes de la capacité à transposer les outils de politiques publiques à ce nouvel environnement technologique).

Reste qu'à gauche certaines voix, certes minoritaires, ont qualifié ces avancées de « leurres ». Ceux qui les ont imposées auraient été victimes d'une manœuvre de diversion (conduite par qui ? selon quel schéma de type complotiste ?…) les ayant amenés à se focaliser sur la dimension culturelle de l’accord pour mieux leur faire « avaler » tout le reste ! Il est difficile de donner crédit à cette thèse et il faut se garder de brocarder les mobilisations qui aboutissent à des avancées même partielles.

La méconnaissance des enjeux culturels, de leur histoire et de leur portée, est au cœur de cette théorie du leurre. Il est infiniment plus constructif de se demander comment s’appuyer sur ces avancées partielles pour mieux faire connaître les risques de cette négociation globale de libre-échange. Parce qu’elle est opaque, exprimée dans des langages abscons, le plus difficile est de la rendre accessible à l’ensemble des citoyens en vue de susciter des mobilisations significatives. Il convient de ne pas laisser entre les mains de quelques technocrates européens le sort et l’avenir des politiques publiques nationales et européennes.

Claude Michel, syndicaliste (CGT Spectacle) et trésorier de la Coalition française pour la diversité culturelle. Publié dans la revue Contretemps n°18.

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